一、养老机构的基本类型

 

根据投资主体和经营主体的不同，结合国内外实践经验，可以将养老机构划分为如下四种基本类型：公办公营养老机构、公办民营养老机构、民办公助养老机构、民办民营养老机构。

 

1、公办公营养老机构

公办公营养老机构是由公共部门投资、经营的养老机构。

公办公营养老机构的专职工作人员由公共部门指派或聘任，兼职工作人员中有大量的志愿者；其日常运营经费主要来自于财政拨款，但是社会捐赠也是重要的经费来源。公办公营养老机构具有很强的福利性，一般免费向入住者提供养老服务，或者仅收取少量费用；但是申请入住者必须接受严格的资格审查，内容主要包括年龄、身体健康状况、精神健康状况，有些国家或地区 [1]的审查内容还包括财产状况。在不同的国家，公办公营养老机构的服务群体有很大不同，有些国家该类养老机构数量众多、能够提供大量床位，向本国所有老人提供养老服务；有些国家仅有少数该类养老机构、仅能提供少量床位，主要向本国贫困老人提供服务。

 

2、公办民营养老机构

 

公办民营型养老机构是公共部门投资、私人部门经营的养老机构。

在公办民营养老机构中，公共部门又称产权方，私人部门又称合作方，前者在保证公有资产安全的前提下，通过租赁、承包、股权转让等形式将养老机构的使用权转让给私人部门，私人部门负责养老机构的具体经营事务。产权方和合作方通过正式合同规范双方的权利和义务，如果其中一方违反合同，另外一方有权责令其改正。需要注意的是，养老机构使用权的转让可以是全部的、也可以是部分的，如果是部分的，则产权方也能很大程度上参与具体经营事务；而养老机构维修、改造、扩建事宜及牵扯到养老机构前途和命运的重大事宜，即便是在合作方获得全部使用权的情况下，也应由产权方和合作方共同决定
 

3、民办公助养老机构

民办公助养老机构是由私人部门投资、私人部门经营、公共部门适时提供帮助的养老机构。

民办公助养老机构的投资经营者一般是社会团体、民办非企业单位等非营利的私人部门，而其之所以能够从公共部门获得帮助，很大程度上正是因为该类养老机构的非营利性。民办公助养老机构能够获得的帮助主要包括三类：一是政策优惠，比如减免企业所得税、营业税的征收；二是资金、实物帮助和人员支持；三是向其购买床位，比如香港社会福利署正在推行的“改善买位计划”，就是由政府向私营养老机构购买床位，提供给申请入住资助安老院床位的老人，这一方面能够缩短申请入住安老院床位老人的等候时间，另一方面也有助于提高养老机构的入住率，属于间接为其提供帮助。

 

4、民办民营养老机构

民办民营养老机构是私人部门投资、私人部门经营、完全依靠市场机制调节的养老机构。

民办民营养老机构是市场化程度高的养老机构，通常在利润的驱使下建立、是营利性的，公共部门及基金会、慈善机构等一般不向其提供帮助；但是由于民办民营养老机构的服务对象仍然是老人这一特殊群体，所以该类养老机构又天然具有一定程度的福利性，因此在老龄产业发展的初期，民办民营型养老机构也能够从公共部门一定程度的支持。需要注意的是，营利性的民办民营养老机构的发展并不意味着整个养老服务体系福利性的降低，因为入住民办民营型养老机构并不必然意味着入住者本人付费，以英国为例，2001年，该国私人机构投资经营的护理院占护理院总数的63% [2]，但是入住护理院的老人可以向政府申请补助，英国政府事实上承担着大部分养老服务费用。

 

二、养老机构基本类型的比较分析

上述四种类型的养老机构各有优势、劣势，分别适用于向不同的老年群体提供养老服务，而且，在经济发展水平程度不同的国家、老龄事业发展情况不同的国家、养老机构模式不同的国家，不同类型养老机构的适用性也有很多不同。

 

1、公办公营养老机构

（1）优势

公办公营养老机构的优势在于：******，有政府雄厚的财力作为后盾，有稳定的人员配备和规范的管理制度，这有利于其自身的可持续发展；第二，能够大限度的维护公平，保证贫困老人在满足资格条件的情况下获得入住养老机构的机会；第三，在老龄产业发展的初期，特别是在市场机制不健全的老龄产业发展初期下，公办公营型养老机构能够在日常管理、服务提供等方面起到示范作用；第四，公办公营养老机构是福利性养老机构，能够广泛获得社会各界的帮助。

 

（2）劣势

公办公营养老机构的劣势在于：******，公办公营养老机构强调福利性，这不可避免的会增加国家的财政负担；第二，长期工作在公办公营养老机构的工作人员常常会形成一种官僚思想，把入住者当成管理对象而不是服务对象，这不利于提高服务质量；第三，该类养老机构没有竞争压力，工作人员待遇与经营状况关系不大，因此容易产生管理松懈、人浮于事等低效率现象，与此同时，由于没有竞争发展意识，所以经营方面的灵活性比较差；第四，容易滋生腐败，比如在福利性养老服务供给短缺的情况下，有权势但并非真正需要养老服务的人群常常通过非正规途径入住公办公营养老机构。

 

（3）适用性

公办公营养老机构适合为收入低但确实需要养老服务的老人提供福利性养老服务，能够适应“补缺”、“普惠”、“保险”三种养老机构模式，而且在“普惠”和“保险”两种养老机构模式中，该类养老机构可以占据主体地位，但是出于不断提高养老机构运营效率和养老服务质量的考虑，随着老龄产业的发展，公办公营养老机构在养老机构体系中的地位应该逐步下降；在“补缺”型养老机构模式中，该类养老机构不应占据主体地位。

从经济发展水平的角度看，在发达国家，公办公营养老机构可以在养老机构体系中占据主体地位，以达到由国家直接为低收入者提供福利性养老服务、甚至为全体社会成员提供福利性养老服务的目的 [3]。在欠发达国家，老人收入普遍较低、养老需要又非常多，仅从这个方面看，公办公营养老机构应该在养老机构体系中占据主体地位、发挥主要作用，因为这样可以为大量需要养老服务的低收入老人提供福利性养老服务。但是考虑到欠发达国家的财政实力，公办公营养老机构在养老机构体系中却只能发挥补缺功能和示范作用，即为贫穷的老人提供福利性养老服务、为其他养老机构提供业务示范，原因在于：******，这些国家的财政实力没有达到独自提供如此多的福利性养老服务的程度，只能首先满足最贫困的老人的需要；第二，为尽可能降低低收入老人入住养老机构的成本，这些国家区应积极鼓励私人部门特别是私人部门中的非营利机构进入养老服务业；第三，这些国家或地区普遍存在市场机制不健全的问题、养老服务队伍专业化不足的问题、以及养老机构管理经验不足和欠规范的问题，所以公办公营养老机构有责任对其他养老机构提供业务上的示范。

 

2、民办民营养老机构

（1）优势

民办民营养老机构的优势在于：******，该类养老机构通常具有极强的市场竞争意识，这不仅会促使其不断提高运营效率以节省成本、提高收益，而其会促使其不断提高服务质量以在市场竞争中获得有利位置；第二，在利润的驱动下，该类养老机构总是不断寻求养老服务的盲点以获取高额回报，这有利于促使其提供多层次的养老服务，补充福利性和非营利性养老机构的不足，比如，福利性和非营利性养老机构通常不将富裕老人列为服务对象，而这两类机构提供的服务也难以让富裕老人满意，民办民营养老机构则完全可以专门为富裕老人提供形式多样的养老服务，同时获取高额回报；第三，该类养老机构管理方法灵活、管理手段多样、用人上不拘一格、服务上敢于创新，是养老机构体系中******活力的部分。

 

（2）劣势

民办民营养老机构的劣势在于：******，在激烈的市场竞争下，出于对成本的控制，该类养老机构常常存在一些“偷工减料”的行为，比如在工作人员的选择上、基础设施建设上，常常追求便宜的价格而忽视了质量要求；第二，出于对利润的追求，该类养老机构常常夸大自身设施的完备与精良、服务的完善与人性化、收费的低廉与灵活，这不仅会对潜在入住者形成误导甚至欺骗，而且会干扰养老服务市场的正常秩序；第三，该类养老机构强调市场调节和效率优先，却不可避免的忽视公平，特别是在该类养老机构占据养老机构体系主体地位的情况下，很容易形成昂贵的养老服务价格，在这种情况下，如果不存在第三方付费，那么中低收入老人的利益必然受损；第四，这种类型的养老机构以营利为目的，因此从公共部门及社会各界获得帮助的可能性很小。

 

（3）适用性

在不存在第三方付费的情况下，民办民营养老机构的适用对象是福利性和非营利型养老机构覆盖之外的老人，特别是其中的高收入老人，其提供的养老服务既可以是休闲型的，也可以是普通型高质量的。通常情况下，一国经济发展程度越高，老人生活水平则越高，该类机构的发展也越具有优势；但是在欠发达国家，特别是贫富差距大的欠发达国家，也存在相当数量的富裕老人，所以在这些国家的养老机构体系中，民办民营养老机构也应占据重要地位。

在第三方付费的情况下，所有收入层次的老人都可能成为民办民营养老机构的服务对象，因此如果抛开经济发展情况不论，只要是采取了“福利”模式或者“保险”模式，该种养老机构都具有很大的发展空间；而在“补缺”模式国家，民办民营养老机构不仅存在很大的发展空间，而且应该成为养老机构体系的主体。

民办民营养老机构适用于老龄产业的各个发展阶段，但是其良性运行需要以健全的市场机制为前提，在市场机制不健全的国家，如果要发展该类养老机构，政府必须进行严格的监管和规范，同时在信贷、人才等方面为其提供一定的便利。

 

3、公办民营养老机构

（1）优势

公办民营养老机构能够广泛动员私人部门参与到老龄产业中来。现实中，很多私人部门希望能够进入养老服务领域，但是却没有足够的资金，    这种资金短缺主要体现在基础设施建设等硬件投资资金缺乏上；该种类型养老机构的硬件投资由产权方承担，合作方只需要在软件方面进行投资，这就为很多私人部门提供了便利。

此外，公办民营养老机构是市场化运营、自负盈亏的，因此民办民营养老机构在经营上的优势公办民营养老机构同样拥有，只是程度略低。

（2）劣势

民办民营养老机构的劣势也会在公办民营养老机构经营中得到体现，除此以外，公办民营养老机构还具有如下劣势：******，硬件设施并非由合作方投资，所以很容易出现合作方在经营过程中过度使用硬件设施的行为；第二，在市场机制不完善的情况下，出于对日后产权界定困难的忌惮，合作方追加硬件投资的意愿也不是很强，这显然不利于公办民营养老机构的可持续发展。
 

（3）适用性

公办民营养老机构虽然会协助公共部门为低收入老人提供一定的福利性养老服务，但是这种服务仅限于在合同规定的范围内，其提供的福利性床位在总床位中所占的比重不会太大；同时，公办民营养老机构虽然追求营利性，但是却不具备民办民营养老机构的资金实力，因此很难提供能够满足富裕老人要求的休闲型养老服务。所以，公办民营养老机构的适用对象是中等收入老人，这部分老人对养老服务具有一定的消费能力，同时对养老服务质量的要求也相对较高。

在“补缺”、“普惠”、“保险”三种养老机构模式中，公办民营养老机构都可以有所发展，但是这种发展往往出现在欠发达国家老龄产业发展的初期，原因是：******，在发达国家，私人资本通常比较雄厚，因此除非政府限制，否则民办民营养老机构的发展必定非常成熟，各种层次的养老服务需要都能够得到满足，所以公办民营养老机构的发展空间较小，但是在欠发达国家，公共部门和大部分私人部门的力量都不是非常强，因此两者联合、推动公办民营养老机构发展的可能性较大；第二，在老龄产业发展的初期，中等收入老人对养老服务的需求通常无法得到充分满足，他们常常面临“质量好的负担不起、负担得起的质量太差”的情况，但是在老龄产业发展的中后期，私人资本逐步变得雄厚起来，因此常常出现公办民营养老机构转化为民办民营养老机构的情况。

4、民办公助养老机构

 

（1）优势

民办公助养老机构的优势：******，民办公助养老机构通常是非营利的，通常追求一种低价养老服务的提供，因此容易从公共部门及社会各界获得广泛的帮助；第二，该类养老机构的投资经营者大都具有很高的服务热情和无私的奉献精神，特别注重人性化服务，善于与入住老人进行心与心的交流，善于为入住老人提供温馨的生活环境。

 

（2）劣势

民办公助养老机构的劣势：******，民办公助养老机构不仅接受公共部门的帮助，而且接受基金会、慈善机构的捐助，而在此过程中，出于对资金来源连续性的考虑，该类养老机构常常以公共部门或者捐助机构的标准要求自己，但是这种标准却未必符合入住老人的利益大化原则；第二，民办公助养老机构通常是非营利性的，这虽然有利于为更多的老人提供低价养老服务，但是却不可避免的存在效率低下、市场竞争意识不强等问题，在日常管理、人员安排、服务提供上都存在一定的效率损失。

 

（3）适用性

民办公助养老机构常会协助公共部门提供一部分福利性床位，而且比重比较大，因此低收入老人是其重要的服务对象。在不考虑福利性床位的情况下，该类养老机构主要面向中等收入老人提供养老服务，原因在于：******，该类养老机构是非营利的、具有公益性，因此高收入老人不是其服务对象；第二，该类养老机构虽然是非营利的，但是出于正常运营和发展的需要，通常要向入住者收取一定的费用。

民办公助养老机构在“补缺”、“普惠”、“保险”三种养老机构模式中都有很大的发展空间，尤其是在“普惠”模式中，非营利性的民办公助养老机构是提供低价甚至免费养老服务的重要力量，而不管经济发展水平如何，该类养老机构都应在一国养老机构体系中占据重要地位。

需要说明的是，民办公助养老机构与公办民营养老机构都将中等收入老人列为服务对象，但是侧重却有所不同，前者侧重中低收入老人，即中等收入老人中的“穷人”，后者侧重中高收入老人，即中等收入老人中的“富人”，这是由两类机构对利润的不同态度及不同收入老人对服务质量的不同要求决定的。

 

三、我国养老机构的模式设计——基于我国的具体国情
 

1、我国的具体国情

 

（1）老年人口数量多且仍在不断增加

我国是世界上老人人口最多的国家，2007年末，我国60岁及以上人口数量为1.534亿，其中65岁及以上人口数量为1.0636亿 [4]。同时，我国老年人口数量还将不断继续增加，到2020年，我国60岁以上老年人口将达到2.34亿人，比重增加到16.0%，其中65岁以上老年人口将达到1.64亿人，比重增加到11.2%；本世纪40年代后期，60岁以上老年人口将达4.3亿人，比重达到30%，其中65岁以上老年人口将达3.2亿多人，比重达到22% [5]。

 

（2）老年人口城乡分割、收入差距大

我国老年人口呈现城乡分割的特点，2006年6月，我国60岁以上老年人口总数为14657******，其中城市老年人3856******，占26.3%；农村老年人10801******，占73.7% [6]。在收入方面，2006年，城市老年人平均年收入11963元，农村老年人平均年收入2722元 [7]，收入差距非常明显；在城市老人中，也存在明显的收入差距，以上海市为例，2005年，上海党政机关退休职工平均养老金收入为1837元/月，集体企业退休职工仅为732元/月 [8]。

 

（3）老年人独立居住比重大、入住养老机构意愿较强

在我国老年人口中，独立居住的老人占很高的比重，城市老年人独立居住的比例占49.7%，农村老年人独立居住的占38.3%；同时，城乡老年人口中均有相当比重的老人具有入住养老机构的意愿，城市老年人中该比重为16.1%，农村老年人该比重为15.2%。

 

（4）国家的经济实力和非政府力量的发展

 

近年来，我国经济实力稳步提高，以人均GDP为例，2001年我国人均GDP为8622元，2006年达到16084元，增长接近一倍；但是客观的说，我国经济发展仍然处于较低的阶段，特别是与发达国家相比还存在很大的差距。

改革开放以来，我国企业、社会团体、民办非企业单位都得到了迅速发展，他们已经拥有了比较多的资本、并且具备了比较丰富的管理经验，特别是在东部一些比较发达的省份，私人资本正在多方寻求投资渠道。但是整体上看，我国非政府力量还难称强大，大多数私人机构或个人拥有的资本数量比较少，只有少数机构或个人拥有较为雄厚的资本，他们对养老服务事业的参与都非常有限。

 

（5）发展环境

******，我国存在区域发展不平衡、城乡发展不平衡的问题，不同地区之间经济发展水平差异大、城乡之间经济发展水平差异大；第二，我国仍处于计划经济体制向市场经济体制的转型阶段，规范的市场运行规则远未建立，政府、私人机构、个人的市场竞争意识都还比较淡薄；第三，我国曾经出台了一系列政策文件，旨在推动养老服务市场化、健全养老服务体系，但是这些政策文件并没有得到很好的贯彻，特别是一些优惠政策没有落到实处；第四，目前我国养老机构从业人员素质普遍比较低，养老服务专业人才极为缺乏。

 

2、国情的要求

上述五条国情分别涉及养老服务需求、供给、发展环境三个方面。

需求方面传递的信息是：******，我国老年人口数量很多，而且还会继续增长，他们中的相当部分具有入住养老机构的意愿和需要，因此我国必须促进养老服务业的快速发展并让其保持长期的活力；第二，我国老年人口分布呈现明显的城乡分割特点，城乡老人在收入、思想等方面都存在较大差别，因此必须区别对待；第三，我国老年人口收入差距大，因此养老服务应该是多层次的，同时不同收入水平老人获得的帮助应该是不同的。

供给方面传递的信息是：仅靠政府的力量，也许能够为部分低收入者提供福利性养老服务，但是不可能为所有老人提供福利性或非营利性的养老服务，我国养老机构的构建需要非政府力量的大力参与；我国非政府力量虽然还不是很强，但是却在一定程度上具有了投资经营养老机构的实力，其中少数资本雄厚者受利润的驱动很容易涉足高端养老服务业，其他分散的资本所有者有可能成为中低端养老服务的提供者，不过这都需要政府的有效引导。

发展环境方面传递的信息是：各地在发展养老机构时不可采取一刀切的办法，应该根据自身的特点灵活调整养老机构模式的具体内容，城乡之间也应该如此；民办或者民营养老机构面临的发展环境仍然有待改善，政府应加大对它们的扶持力度，特别是要做好优惠政策落实工作；此外，政府还应注重养老服务专业化人才的培养，并下大力气健全市场运行规则。

综上所述，在我国未来的养老机构模式中，******，公办公营型养老机构必须占有一定的比重，以为低收入老人提供福利性养老服务；第二，中等收入老人的养老服务应该主要由民办公助和公办民营养老机构提供，其中民办公助养老机构侧重中低收入老人、公办民营养老机构侧重于中高收入老人，由于中等收入老人在所有老年人口中比重很大，因此这两类养老机构应该成为我国养老机构的主体部分；第三，为了满足高收入老人的养老服务需求，应该积极鼓励民办民营养老机构的发展，让其充当上述三种养老机构的有效补充；第四，政府的职责要得到特别强调，特别是各级地方政府，应该结合本地实际情况执行国家政策，注重养老机构模式的适用性，注重城乡有别的发展策略。

 

3、模式设计

根据上文分析，本文认为，我国应该建立一个以公办公助养老机构为示范、以民办公助和公办民营养老机构为主体、以民办民营养老机构为补充的具有一定福利性的多层次的养老机构模式。

这种模式可以图示如下：

 

（1）各类养老机构的功能定位

在设计中的养老机构模式中，公办公营养老机构强调福利性，主要面向城乡低保老人提供低端养老服务；民办公助型养老机构强调非营利性和一定程度的福利性，该类养老机构一方面为中低收入老人提供低价的中端养老服务，另一方面协助政府为低保老人提供福利性低端养老服务，比如政府可以从该类养老机构购买一部分床位免费提供给低保老人；公办民营养老机构强调营利性和一定程度的福利性，该类养老机构一方面为中高收入老人提供有偿的中端养老服务，另一方面协助政府为低保老人提供福利性低端养老服务，比如根据合同规定，在政府提供政策优惠的情况下，预留一定比例的福利性床位，提供给政府部门安排过来的低保老人；民办民营型养老机构强调营利性，主要面向高收入老人提供形式多样的养老服务。

上述四种养老机构均可根据照料程度的不同进行进一步的划分：提供精细照料服务的养老机构，主要面向生活起居方面需要专人护理、但不需要专业医疗照顾的不能自理老人；提供中度照料服务的养老机构，主要面向没有严重疾病、不需要全天候护理、但是生活起居均需要专人协助的半自理老人；提供一般养老服务的养老机构，主要面向能够独立照顾个人生活、不需要专人护理的自理老人，为其提供安度晚年的集体环境。

此外，民办民营养老机构还可注意如下两种划分：提供休闲型养老服务的养老机构，主要面向富裕的自理老人提供度假式养老、旅游式养老等高收费高质量养老服务，同时注重保健品销售、服装定做、绿色食品提供等老龄产业链条的建设；提供精细照料和24小时医疗照顾的养老机构，主要面向自理、半自理以及重病的富裕老人，不仅提供精细的护理服务，而且提供24小时专业医疗照顾和康复服务，是集养老和医疗为一体的养老机构。

需要注意的是，为尽可能降低养老服务成本，在公办养老机构中，可以考虑发展一批综合性的养老机构，这些养老机构应能同时提供精细照料、中度照料和一般照料等不同照料程度的养老服务，但是在这种综合性养老机构中，应通过规范的管理避免出现官僚主义、虐待老人等不良行为。

 

（2）养老机构的资金来源

养老机构的资金需要主要表现在两个方面，一是投资和追加投资的资金需要，二是从事经营活动的资金需要。投资资金需要主要包括：获得土地使用权的费用，建设服务用房、管理用房、娱乐设施、公共场所的费用，购买医疗器械、住宿用床等的费用，安装水、电、气、电话、有线电视管线等的费用，以及其他基础设施建设所需要的费用。追加投资资金需要主要是基础设施维修、改造、扩建所需要的费用。从事经营活动的资金需要包括：水、电、气、电话、有线电视等的使用费，为老人提供膳食和娱乐休闲的成本，为老人提供衣着、毛巾、牙刷等生活必需品需要支付的成本，工作人员培训、交流费用，工作人员的工资、福利、奖金等，其他从事经营活动需要的费用。

在设计中的养老机构模式中，公办养老机构投资资金主要来源于政府拨款和集体供款，其中公办民营养老机构的部分投资资金还可以来自于合作方投资，比如购买医疗器械、住宿用床等的费用，安装水、电、气、电话、有线电视管线等的费用；民办养老机构投资资金主要来源于非政府力量，包括企业、社会团体、民办非企业单位，以及个人。

经营资金方面，公办公营养老机构经营资金的主要来源是政府拨款和集体供款；辅助来源是社会各界的捐赠，这种捐赠不仅可以是资金上的，而且可以是实物上的，或者“义工”等行动上的。公办民营型养老机构经营资金的主要来源是老人的交费，但有时政府也会提供一定的支持。民办公助养老机构的经营资金也主要来自老人的交费，但是政府的帮助和社会各界的援助也是经营资金的重要来源，这是由其非营利性决定的。民办民营养老机构的经营资金主要来源于老人的交费。

（3）养老机构的服务质量监控

对养老机构进行服务质量监控的根本目的在于保证养老服务的质量，它包括两个部分：一是事前监督，即严格筹办条件、规范审核程序；二是事后监督，即由主管单位 [9]开展定期不定期检查、由社会各界展开广泛监督。

就事前监督来说，筹办养老机构者必须具备一定的资格条件，这些条件包括：对固定服务场所和必备生活设施及公共活动场地的要求，对安全设施、卫生设施的要求，对开办经费的要求，对工作人员健康状况和资格条件的要求等。需要注意的是，目前我国正处于老龄产业的起步阶段，因此资格条件可以适当放宽。

民政部门负责审核筹办申请，对于符合条件的应发放设置批准证书，筹办者持该证书到相关部门办理登记手续，登记后方可获得营业资格，其中筹办公办公营养老机构的在人事部门做事业单位登记，筹办民办公助养老机构的在民政部门作民办非企业单位法人登记，筹办民办民营养老机构和公办民营养老机构的在工商行政管理部门和税务部门办理企业法人登记手续。

就事后监督来说，主管单位可采取定期检查与不定期检查相结合、普查与抽查相结合的办法，对养老机构的经营情况进行检查监督；同时，主管部门可鼓励社会各界特别是接受过或考察过养老机构的老人对养老机构展开广泛监督；经调查发现养老机构确实存在违规现象时，应责令其改正，情节严重者应予以处罚，甚至吊销其经营资格，触犯刑法的应移交公安机关处理。

 

（4）注意的问题

******，关于政府的职责。在这种模式下，政府的职责主要体现在如下方面：充当法律规范的制订者，保证养老机构模式符合法律规范和基本国情，与我国社会保障的整体理念、方向相一致；充当养老政策的制定者，引导非政府力量投资经营养老机构或者提供人力物力方面的帮助；充当养老机构的投资主体，投资兴建公办公营和公办民营的养老机构；充当养老服务的直接提供者和示范者，经营公办公营的养老机构；充当弱势老人的福利责任人，为其提供福利性养老服务；充当养老服务的监督者，保证各类养老机构的服务质量，避免各类养老机构的恶性竞争；充当民办或民营养老机构的扶助者，为其提供政策优惠和资金、实物、人力帮助；充当养老机构和老人的信息沟通者，通过多种途径向老人公布养老机构的信息，帮助其选择适合自己的养老机构；充当志愿者、慈善机构的鼓励者和引导者，鼓励、引导其慈善活动。

第二，关于社会支持。养老机构和各收入水平老人都有从政府及社会各界获得帮助的权利，这些帮助包括：政府对各类养老机构特别是公办民助养老机构的政策优惠、实物帮助、资金帮助、人员支持，为各类养老机构提供的提高服务水平、提高工作人员素质方面的便利；不从事养老机构投资经营活动的非政府力量，特别是其中的基金会和慈善机构，为各类养老机构提供的资金、实物帮助和免费服务，为符合其资助标准的入住养老机构的老人提供的资金帮助和免费服务；志愿者组织或志愿者个人通过各种途径在养老机构提供的各类免费服务，或者为入住养老机构的个别老人提供的各类免费服务。

第三，关于医疗服务。设计中的养老机构模式中，大部分养老机构都不具备提供医疗服务的功能，但是由于老年人是疾病多发群体，所以对于各类养老机构来说，如何为老人提供医疗服务都是一个必须考虑的问题。根据模式设计，养老机构可与医保定点医院签订合作协议，由医院上门为养老机构老人提供医疗服务；同时，养老机构为每位入住老人建立详细的健康档案，以利于诊断和治疗。对于享有医疗保险的老人来说，他们在养老机构消费的医疗服务和药品应该被纳入到补偿范围。对于没有医疗保险的老人来说，如果属于低保对象，则其在养老机构消费的意料服务和药品花费应由国家负担；如果不属于低保对象，则视具体情况由个人承担部分或者全部花费。

第四，关于区域差别和城乡差别。区域差别方面，不同地方的政府部门应该根据本地特点灵活调整养老机构模式的具体内容，市场化程度较高的地区可以重点发展民办公助和民办民营养老机构，市场化程度较低的地方可以考虑在一个较长的时期内保持公办养老机构的主体地位。城乡差别方面，农村老人收入水平普遍比较低，他们很难承担哪怕很低的养老服务费用，因此面向农村老人的养老机构可以以公办公营为主，乡镇政府和村集体应充当养老机构的投资经营者；但是在少数集体经济发达的农村地区，还是应该注重民办公助养老机构和民办民营养老机构的主体地位。